Hoofdstuk 7Deltafonds

Foto bovenkant pagina: Nieuwe houten palendijk, Eemmeer, mei 2021

Dit hoofdstuk geeft inzicht in de financiële borging van het Deltaprogramma, door de beschikbare middelen in het Deltafonds te vergelijken met de verwachte financiële omvang van de opgaven van het Deltaprogramma.

In het Deltaprogramma staan maatregelen die geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit het Deltafonds: de maatregelen op het gebied van waterveiligheid en zoetwater waar het Rijk (deels) een verantwoordelijkheid voor draagt. Daarnaast omvat het Deltaprogramma maatregelen waar het Rijk geen verantwoordelijkheid voor draagt, zoals maatregelen van provincies, waterschappen en gemeenten in het regionale watersysteem. Dergelijke maat­regelen worden niet bekostigd uit het Deltafonds. Uit het Deltafonds worden ook uitgaven bekostigd die niet tot het Deltaprogramma worden gerekend, zoals de uitgaven voor Beheer, Onderhoud en Vervanging (Artikel 3) en de uitgaven aan de apparaatskosten van Rijkswaterstaat die behoren bij de doelen van het Deltafonds.

Hierna volgen de ontwikkelingen in het Deltafonds, de middelen van de andere partners in het Deltaprogramma, de financiële opgaven van het Deltaprogramma tot 2050 en de conclusies van de deltacommissaris over de financiële borging van het Deltaprogramma.

7.1Ontwikkelingen Deltafonds

Budgetten Deltafonds

In de periode 2022-2035 is in het Deltafonds circa € 19 miljard beschikbaar, waarmee het jaarlijkse budget gemiddeld op bijna € 1,4 miljard uitkomt. Dat wordt duidelijk in Tabel 16 die de budgetten van het Deltafonds artikelsgewijs en in totaal weergeeft, voor het begrotingsjaar 2022 en de periode 2022-2035. Figuur 10 geeft het verloop van de budgetten per artikel tot en met 2035.

 

In deze begroting wordt, volgens de afgesproken systematiek, het Deltafonds met een jaar verlengd tot en met 2035. Dit levert na aftrek van doorlopende verplichtingen (in hoofdzaak bestaande uit beheer, onderhoud en vervanging, netwerkkosten Rijkswaterstaat en de rijksbijdrage aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma) nieuwe investeringsruimte op. Een deel van de investeringsruimte wordt direct toegevoegd aan doorlopende reserveringen.

Tabel 16: Budgetten Deltafonds in 2022 en in totaal op basis van de Ontwerpbegroting 2022 (in miljoenen €)
2022 totaal (2022-2035)
Art. 1 Investeren in waterveiligheid 568,4 6.449,3
Art. 2 Investeren in zoetwatervoorziening 63,0 269,2
Art. 3 Beheer, Onderhoud en Vervanging 232,3 3.055,8
Art. 4 Experimenteren 21,8 975,4
Art. 5 Netwerkgebonden kosten en overige uitgaven
wv investeringsruimte
wv reserveringen
339,4
3,5
15,3
7.511,4
1.053,5
2.065,6
Art. 6 Bijdrage andere begrotingen Rijk - -
Art. 7 Investeren in waterkwaliteit 103,5 914,7
Totaal uitgaven DF 1.328,4 19.175,8
Gemiddeld per jaar 1.369,7
Budgetten Deltafonds, per artikel en in totaal op basis van de Ontwerpbegroting 2022
Figuur 10 Budgetten Deltafonds, per artikel en in totaal op basis van de Ontwerpbegroting 2022 gegevens in tabel

In 2035 komt per saldo € 0,3 miljard beschikbaar voor prioritaire beleidsopgaven voor water. De komende jaren worden deze investeringsmiddelen op adaptieve wijze nader geprogrammeerd, op basis van lopende trajecten zoals de beoordeling van primaire waterkeringen, het programma Integraal Riviermanagement, Deltaplan Zoetwater en de Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater. De totale investeringsruimte bedraagt € 872 miljoen in de periode 2022-2035. Het grootste deel van de vrije investeringsruimte is beschikbaar vanaf 2034, zoals ook te zien is in figuur 10. In de investeringsruimte zijn risicoreserveringen opgenomen voor in totaal circa € 724 miljoen. In de begroting van het Deltafonds 2022 is de Impulsregeling Klimaatadaptatie, waarvoor € 200 miljoen uit het Deltafonds is gereserveerd, van de beleidsreserveringen overgeheveld naar artikel 2.02 (Investeren in zoetwatervoorziening).

Beleidsreserveringen

Voor voorziene toekomstige uitgaven voor programma's en projecten waarvoor nog geen startbeslissing is genomen worden op artikel 5 van het Deltafonds reserveringen aangebracht, soms met voorbehoud van cofinanciering door andere partijen. In de Ontwerpbegroting 2022 van het Deltafonds zijn de volgende reserveringen aangebracht die relevant zijn voor het Deltaprogramma:

  • Regionale keringen in beheer bij het Rijk, € 192 miljoen. Om de regionale keringen in beheer bij het Rijk te laten voldoen aan de in het Waterbesluit opgenomen normen is binnen de investeringsruimte een reservering getroffen.
  • Integraal Rivier Management (IRM), € 686 miljoen en na 2035 € 80 miljoen per jaar tot en met 2050. In dit programma worden de Rijksopgaven voor de rivier, waaronder waterveiligheid, scheepvaart, waterkwaliteit en -kwantiteit, rivierbodemligging en vegetatiebeheer in samenhang met elkaar gebracht om synergie in programmering en uitvoering te bereiken. Tevens worden deze daar waar dit leidt tot synergie verbonden met urgente regionale opgaven. Via het programma Integraal Rivier Management geven Rijk en regio nadere beleidsuitwerking aan de voorkeurstrategie voor de water­veiligheid van rivieren, zoals vastgelegd in het Nationaal Waterplan 2016-2021. Daarmee is ook de herijking van de voorkeursstrategie Rivieren vormgegeven, zoals in Deltaprogramma 2021 is beschreven.
  • Zoetwater, € 561 miljoen. Voor het tweede maatregelen­pakket Zoetwater is € 250 miljoen gereserveerd voor de periode 2022-2027. Dit betreft voortzetting van het beleid (vervolg op het eerste pakket zoetwater) om schade ten gevolge van droogte en verzilting te voorkomen. De droogte in 2018, 2019 en 2020 heeft laten zien dat we meer moeten doen om problemen, zoals op de hoge zandgronden en in IJsselmeergebied, te voorkomen. Daarvoor wordt in het Deltafonds vanaf 2028 jaarlijks € 42 miljoen gereserveerd, in totaal € 336 miljoen in de periode 2028-2035. Daarna wordt jaarlijks € 42 miljoen aan de reservering toegevoegd, omdat verwacht wordt dat ook dan inzet op het onderwerp noodzakelijk blijft.
  • Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW), € 515 miljoen. Dit betreft behoud en verbetering van natuur en waterkwaliteit gericht op toekomstbestendige grote wateren met hoogwaardige natuur die goed samen gaat met een krachtige economie. PAGW heeft een doorlooptijd tot en met 2050. Voor de opgave in de periode 2030-2040 wordt jaarlijks € 85,8 miljoen per jaar en in de periode 2041-2050 jaarlijks € 66 miljoen aan de beleids­reservering toegevoegd voor de bekostiging van de urgente opgave en maatregelen ten behoeve van een robuust ecologisch netwerk.
  • Onderzoekreservering, € 22 miljoen. Deze middelen zijn gebundeld in een onderzoekreservering voor onderzoek ten behoeve van de brede wateropgave. Het gaat onder andere om onderzoek naar waterveiligheid, rivieren, verbetering waterkwaliteit en waterkwantiteit (zoetwater­voorziening). Uit deze reservering kan geput worden als de onderzoeksopgaven in latere jaren verder zijn uitgewerkt en financieel onderbouwd. Aan de bestaande beleidsreservering wordt jaarlijks € 2 miljoen toegevoegd.
  • Kennisprogramma Ruimtelijke Adaptatie, € 14 miljoen. In de voorbereiding van de impulsregeling Klimaatadaptatie is gebleken dat niet alleen behoefte is aan middelen voor de uitvoering van maatregelen, maar ook aan middelen voor kennis en kennisdeling ten behoeve van het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie (DPRA). De middelen zijn onder andere nodig voor nader onderzoek van risico's van klimaatverandering, onderzoek voor onderbouwing van maatregelen, het ontwikkelen van een monitoringssysteem, communicatie, instandhouding van het kennisportaal ruimtelijke­adaptatie.nl, de Klimaateffectatlas en het Platform Samen Klimaatbestending.
  • Wettelijk Beoordelingsinstrumentarium 2035, € 25 miljoen. Beheerders van primaire waterkeringen (Waterschappen en Rijk) zijn wettelijk verplicht minimaal iedere twaalf jaar, verslag uit te brengen aan de Minister over de waterstaatkundige toestand van deze keringen. Bij ministeriele regeling worden nadere regels gesteld over de beoordeling hiervan. Deze regels zijn bekend als het "Wettelijk beoordelingsinstrumentarium". De scope van dit programma omvat (de doorontwikkeling van) software, technische leidraden, voorschriften, procedures, ondersteuning, beheer en onderhoud. De reservering dient voor het dekken van de benodigde jaarlijkse kosten voor dit programma van € 2 miljoen per jaar in de periode 2024-2035.
  • Kennisbasis Nationale Grondwater Reserves, € 2,7 miljoen. In de Structuurvisie Ondergrond is afgesproken dat het Rijk Nationale Grondwater Reserves aanwijst en voorziet van een beschermingsregime. Om de Nationale Grondwater Reserves driedimensionaal vast te stellen en te beschermen zijn verschillende activiteiten nodig. Kartering van bestaande data, uit­breiden en actualiseren van data, afstemming en communicatie met stakeholders, opname van de kartering in de Basis Registratie Ondergrond, bepalen van het beschermingsregime, onderhoud en actualiseren van de data.

7.2De financiële borging van het Deltaprogramma

Het Deltafonds vormt één van de financiële fundamenten onder het Deltaprogramma en voorziet in middelen om ons land in de toekomst te beschermen tegen hoogwater en te zorgen voor voldoende zoetwater. Ervan uitgaande dat het Deltafonds jaarlijks met € 1,4 miljard wordt geëxtrapoleerd, is er in de periode 2036-2050 circa € 21 miljard beschikbaar in het Deltafonds. Een deel van deze middelen is beschikbaar voor projecten die tot het Deltaprogramma worden gerekend, maar niet alles. Het Deltafonds dekt ook Rijksbestedingen die buiten het Deltaprogramma vallen, zoals de kosten voor beheer en onderhoud van het hoofdwatersysteem (Artikel 3), en netwerkgebonden kosten en overige uitgaven (groot deel van Artikel 5).

De tentatieve extrapolatie in Figuur 11 is gebaseerd op het jaar 2035. De deltacommissaris is er hierbij van uitgegaan dat de geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwaterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen wordt gecontinueerd na 2028, overeenkomstig de afspraken tussen Rijk en waterschappen zoals verankerd in de Waterwet. Uit de extrapolatie wordt duidelijk dat van de ongeveer € 1,4 miljard die in de periode 2036-2050 jaarlijks in het Deltafonds beschikbaar is circa € 0,7 miljard per jaar is uitgetrokken voor beheer, onderhoud en vervanging (artikel 3) en netwerkgebonden en overige uitgaven (artikel 5). Aan investeringsbudget is daarmee in de periode 2036-2050 circa € 0,7 miljard per jaar beschikbaar; dit betreft het budget voor de beschikbare c.q. geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwater­beschermingsmaatregelen bij de waterschappen (artikel 1 en 2) en de voor het Deltaprogramma relevante reserveringen (artikel 5). Daarmee komt in totaliteit voor de periode 2036-2050 € 12,0 miljard aan investeringsbudget beschikbaar. In de periode 2015 tot en met 2035 is er, gebaseerd op gerealiseerde en begrote budgetten, ca € 13,4 miljard beschikbaar voor het Deltaprogramma. Dat betekent dat er, gerekend vanaf de start van het Deltaprogramma in 2015, in totaal tot en met 2050 ongeveer € 25,4 miljard beschikbaar komt voor de waterveiligheids- en zoetwateropgaven van nationaal belang. Daarbij komen naar verwachting nog middelen van andere partners in het Deltaprogramma dan het Rijk en de waterschappen, zoals de provincies en gemeenten.

Tentatieve extrapolatie Deltafonds
Figuur 11 Tentatieve extrapolatie Deltafonds gegevens in tabel

De opgave van het Deltaprogramma voor de periode 2015 - 2050 is in DP2021 herijkt, en geschat op € 25,9 mld. (prijspeil 2020). De budgetten zijn met het uitkeren van loon- en prijsbijstelling aangepast aan prijspeil 2021, dus om een goede vergelijking te kunnen maken tussen de opgave en de budgetten moet ook de opgave jaarlijks worden gecorrigeerd voor inflatie, zoals ook in DP2021 is toegelicht. Gecorrigeerd naar het prijspeil 2021 bedraagt de schatting van de kosten van de opgaven van het Deltaprogramma in totaal € 26,0 mld[1]. Met een tentatief budget van € 25,4 mld. en een geïndexeerde kostenschatting van € 26,0 mld. is er een budgettaire spanning (tekort) op het Deltaprogramma van naar schatting € 0,6 mld.

Uitgaande van de tentatieve extrapolatie van het Deltafonds tot en met 2050 en de herijkte schatting van de totale kosten van het Deltaprogramma, trekt de deltacommissaris voor nu de conclusie dat de opgaven en de beschikbare middelen in voldoende mate met elkaar in balans zijn.

Toch is de budgettaire situatie niet geheel vrij van zorgen, omdat er weinig ruimte is om te kunnen voorzien in onvoorziene ontwikkelingen of tegenvallers. Bovendien zijn er signalen van onder meer het IPCC over versnelling van de klimaatverandering en de nieuwe, zwaardere opgaven die daar uit voortvloeien. Na de droogte in 2018 en 2019 dragen met name de overstromingen en wateroverlast van deze zomer in Limburg bij aan die zorg. Aanvullende middelen zijn volgens de deltacommissaris ook voor beheer en onderhoud van de (natte) infrastructuur nodig, maar dit mag tegen deze achtergrond niet ten koste gaan van de investeringsruimte die noodzakelijk is voor de uitvoering van het Deltaprogramma. De oplossing van de tentatieve tekorten voor de jaren vanaf 2024 is door de minister van Infrastructuur en Waterstaat in haar brieven van 17 december 2020 en van 10 juni 2021 aan een nieuw kabinet overgelaten.

Kortom, de financiële borging van het Deltaprogramma tot 2050 is op dit moment op orde, mits de oplossing van de tekorten op instandhouding niet ten koste gaan van de investeringsruimte. In dit oordeel is nog niet meegenomen dat de ontwikkeling in de snelheid van de klimaatverandering eventueel tot versnelling en opschaling van de maat­regelen kan leiden.

7.3Middelen van andere partners

Naast het Rijk investeren ook de waterschappen, provincies en gemeenten in de opgaven van het Deltaprogramma. Ze realiseren samen met het Rijk, door middel van cofinanciering, maatregelen uit de Deltaplannen Waterveiligheid, Ruimtelijke adaptatie en Zoetwater. Ook het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) financiert mee, via matching aan waterprojecten bij de Erfgoed Deal (budget via 'Erfgoed Telt'-beleid).

De werkregio's ruimtelijke adaptatie, waarin waterschappen, provincies en gemeenten samenwerken, dragen met twee derde cofinanciering bij aan de maatregelenpakketten die ze indienen voor een bijdrage uit de Impulsregeling klimaatadaptatie (tot een maximum van het met de verdeelsleutel vastgestelde bedrag per werkregio).

Waterschappen

Investeringen

De waterschappen investeren in maatregelen in het regionale watersysteem en dragen de helft (ca. € 6 van de huidige schatting van ca. 12 miljard voor 2015 - 2050) bij aan de financiering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma.

Waterschappen richten zich op het op orde krijgen en houden van waterkeringen, beheren waterlopen en gemalen en streven er met tienduizenden kleinere waterkunstwerken en allerlei inrichtingsmaatregelen naar dat er steeds voldoende water (niet te veel en niet te weinig) van goede kwaliteit is. Daarnaast zuiveren waterschappen water van bedrijven en huishoudens met rioolwaterzuiveringsinstallaties.

Klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling, verstedelijking, verzilting, aangescherpte milieunormen, de noodzakelijke energietransitie en de sluiting van (grondstoffen)kringlopen leiden ertoe dat de waterschappen fors in deze infrastructuur moeten investeren. Uit de investeringsagenda's van de waterschappen voor de komende jaren blijkt dat ze samen gemiddeld € 1,8 miljard per jaar investeren in de periode 2021-2024 (zie Figuur 12). Figuur 13 geeft aan hoe dit bedrag per waterschap over de taken is verdeeld.

De gemiddelde jaarlijkse investeringsuitgaven van de waterschappen in de periode 2021-2024, verdeeld over de taken, bron: Unie van Waterschappen, juli 2021
Figuur 12 De gemiddelde jaarlijkse investeringsuitgaven van de waterschappen in de periode 2021-2024, verdeeld over de taken
Bron: Unie van Waterschappen, juli 2021 gegevens in tabel
Hoogwaterbeschermingsprogramma

Investeringen in waterkeringen vormen het grootste aandeel in het totale investeringsvolume van de waterschappen (zie figuur 12). Het gaat daarbij vooral om investeringen in de primaire waterkeringen. Sinds 2011 nemen de waterschappen deel aan het HWBP en is de financiering van de versterking van de primaire keringen een gezamenlijke verantwoordelijkheid van waterschappen en Rijk. Sinds 2014 gaat het om een gelijke inleg van de waterschappen en het Rijk. Deze bijdrage wordt als ontvangst op het Deltafonds geboekt en is ook in figuur 10 verwerkt. Het bedrag wordt sinds 2016 jaarlijks geïndexeerd.

Voorgenomen totale investeringsuitgaven per waterschap in de periode 2021-2024 verdeeld over de taken, bron: Unie van Waterschappen, juli 2021
Figuur 13 Voorgenomen totale investeringsuitgaven per waterschap in de periode 2021-2024 verdeeld over de taken
Bron: Unie van Waterschappen, juli 2021

Provincies

De provincies leveren op verschillende manieren een bijdrage aan het Deltaprogramma: door personele inzet in de verschillende programmateams of de eigen organisatie, met financiële bijdragen aan deelprogramma's of met bijdragen aan onderzoek of maatregelen. Provincies zetten zich vooral in voor het verbinden van de verschillende opgaven in hun gebied met de opgaven van het Deltaprogramma. Denk bijvoorbeeld aan de verbinding tussen landbouw, natuur en zoetwatervoorziening of de verbinding van de dijkversterking met het verbeteren van de omgevingskwaliteit.

De omvang van de inzet - personeel en financieel - verschilt per gebied en hangt samen met de provinciale belangen in de betreffende regio. Concrete voorbeelden zijn te vinden in de hoofdstukken 3 tot en met 6.

Bij waterveiligheidsprojecten investeren provincies in meekoppelkansen en gebiedsontwikkelingen die bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkeling en de ruimtelijke kwaliteit van het betreffende gebied.

In het proces voor waterbeschikbaarheid hebben provincies een regierol. Verschillende provincies werken hieraan in gebiedsprocessen met waterschappen en agrariërs (LTO). Waterbeschikbaarheid en waterkwaliteit worden door provincies in samenhang opgepakt binnen grondwater­beschermingsgebieden en bij de zogenoemde gebieds­dossiers drinkwater en de daarmee gerelateerde uitvoeringsprogramma's[2]. Ook hebben provincies geïnvesteerd in de klimaatpilot Spaarwater. In deze pilot is op verschillende locaties onderzocht hoe de zoetwatervoorraad in landbouwpercelen verbeterd kan worden. Daarnaast lopen programma's met maatregelen voor beekherstel, waterconservering op de zandgronden, onderzoeken naar de optimalisatie van watersystemen en het toekomstbestendig maken van de openbare drinkwatervoorziening, zoals de herijking van het beschermingsbeleid. Aan de Beleidstafel Droogte hebben de provincies mede vormgegeven aan de beleidsaanbevelingen voor grondwater en kwetsbare natuur en ze geven mede uitvoering aan de opvolging van deze aanbevelingen.

Op het gebied van ruimtelijke adaptatie ligt de opgave van provincies vooral in het verbinden van klimaatadaptatie met grote ruimtelijke opgaven, zoals woningbouw, energietransitie en regionale ruimtelijke inrichting. In werkregio's en zoetwaterregio's brengen provincies samen met de partners in de regio opgaven voor ruimtelijke adaptatie in beeld met (regionale) stresstesten en maken ze via risicodialogen afspraken over de benodigde maatregelen. De uitkomsten leggen ze vast in uitvoeringsagenda's (zie ook concrete voorbeelden in hoofdstuk 5). In de komende jaren geven de provincies - naast gemeenten, waterschappen en het Rijk - een extra impuls aan de aanpak van klimaatadaptatie en de uitvoering van maatregelen, zoals afgesproken in het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie.

Gemeenten

Gemeenten vervullen verschillende rollen bij de aanpak van klimaatverandering. In de rol van beleidsmaker en regelgever zorgen gemeenten onder andere voor borging van klimaatadaptatie in de gemeentelijke omgevingsvisies, (sectorale) programma's en omgevingsplannen. Daarnaast leggen ze in rioleringsplannen vast hoe wordt omgegaan met hemelwater en grondwater. Hemelwater wordt in toenemende mate bovengronds geborgen of afgevoerd, bijvoorbeeld via wadi's, groenstroken en daarvoor ingerichte wegen. In de rol van eigenaar investeren veel gemeenten in het klimaatbestending maken van maatschappelijk vastgoed (zoals scholen) en het openbare gebied, bijvoorbeeld door hoogteverschillen aan te brengen of meer groen en open water te creëren. Ook nemen veel gemeenten een rol als initiator op zich, door het voortouw te nemen bij nieuwe initiatieven met meerdere partijen zoals corporaties en waterschappen. Daarbij kunnen ze ook optreden als cofinancier om initiatieven op gang te brengen en te houden. In werkregioverband brengen gemeenten samen met de partners in de regio opgaven voor ruimtelijke adaptatie in beeld met (regionale) stresstesten en maken ze via risicodialogen afspraken over de benodigde maatregelen.

Uit de Monitor Gemeentelijke Watertaken blijkt dat gemeenten in 2020 € 1,678 miljard aan inkomsten hadden die bestemd zijn voor stedelijk waterbeheer. Grofweg een derde van de uitgaven betreft kosten voor rente en aflossing van leningen voor eerder aangelegde voorzieningen. Iets minder dan de helft is bestemd voor het beheer van de rioolstelsels en andere voorzieningen voor afvalwater, grondwater en regenwater. Het overige deel wordt gebruikt om investeringen direct uit de heffing te betalen of te sparen voor toekomstige vervangingsopgaven.

Voetnoten

  1. Voor de inflatiecorrectie van de kostenschatting van het Deltaprogramma wordt gebruik gemaakt van de samengestelde index die door Rijkswaterstaat wordt gehanteerd. Deze komt voor de periode van 1 januari 2020 naar 1 januari 2021 uit op 0,2%. Dat lijkt laag, maar dit wordt verklaard doordat enkele onderdelen van dit 'mandje' in coronatijd hard zijn gedaald (met name brandstof, grind en wegenbouwbitumen). De prijzen van deze volatiele bouwstoffen zijn vanaf november 2020 fors gaan stijgen, maar die stijging uit zich dus nog niet in het indexjaar 2020.
  2. Zie bijvoorbeeld Rivierdossier waterwinningen Rijndelta. Rivierdossiers geven een beschrijving van de Rijn en de Maas als bron voor de drinkwatervoorziening en de opgave om deze bron veilig te stellen.